Knut Vollebæk
Norsk sikkerhetspolitikk i et Europa i endring
Johan Jørgen Holsts minneforelesning
16. april 1998

Kjære vertskap, ambassadører, mine damer og herrer,

Det er både med ydmykhet og glede jeg tar ordet i dette forum. Det er med ydmykhet jeg minnes en tidligere overordnet og forgjenger i rollen som utenriksminister, Johan Jørgen Holst. Samtidig er det med glede og forventning jeg benytter denne anledningen til å diskutere sikkerhetspolitikk med det norske fagmiljøet. Jeg tror at denne typen utveksling er viktig, i alle fall for oss utøvere av utenrikspolitikk, og jeg håper at vi kan bli flinkere til å pleie slike kontakter.

Det er første gang i mitt nå halvårige virke som utenriksminister at jeg har muligheten til å foreta en samlet gjennomgang av norsk sikkerhetspolitikk. Ved en slik anledning er det naturlig å se nærmere både på det som er nytt, og det som sikrer kontinuiteten.

"Behovet for å føre sikkerhetspolitikk er grunnet i selve den karakter som det internasjonale samfunn har fått," skrev Johan Jørgen Holst for mer enn 30 år siden i sin bok Norsk sikkerhetspolitikk i strategisk perspektiv.

Det internasjonale samfunnet har gjennomgått store forandringer de siste årene. Supermaktene rivaliserer ikke lenger som de gjorde under den kalde krigen. I vår egen verdensdel er tidligere konflikter i stor grad avløst av sikkerhet og samarbeid. Nye demokratier er i ferd med å utvikle seg i øst. Regionale samarbeidsmønstre bygges ut og forsterkes, og NATO og EU utvides østover. På den annen side har vi opplevd at gamle motsetninger i det tidligere Jugoslavia har blusset opp igjen, og for første gang siden 1945 er det ført krig og begått krigsforbrytelser på europeisk jord. Vi ser at fjerne konflikter raskt kan få betydning også for Norge.

Denne situasjonen krever nye tilnærminger til problemene, samtidig som det er viktig å ta vare på den kontinuitet og konsensus som har preget norsk sikkerhetspolitikk i etterkrigstiden. Norge er et konsensuspreget land. I sikkerhetspolitikken har det sine klare fordeler at vi kan bygge vår politikk på en bred politisk enighet. Det er kombinasjonen av kontinuitet og tilpasning som vil sikre en fortsatt bred oppslutning om norsk sikkerhetspolitikk.

Suverenitetshåndhevelse, forebygging av militært angrep mot norsk territorium og bidrag til lavspenning og forutsigbarhet i nordområdene har alltid stått i sentrum for norsk sikkerhetspoltikk. I økende grad er det imidlertid også blitt en målsetning ikke bare å bidra til stabilitet og fred i vår egen verdensdel, men også globalt.Vi må ta i betraktning globale utviklingstrekk som påvirker betingelsene for vår egen utenriks- og sikkerhetspolitikk.

For det første har verden krympet. Den mye omtalte "CNN-effekten" fører til at tiden fra en hendelse finner sted til den er alment kjent er blitt mye kortere. Man snakker om nyheter i 'real time' - altså samtidig med handlingen. På dette området har utviklingen aksellerert. I filmen "Apokalypse Nå" skriker en journalist til en soldat som er i ferd med å beskyte en vietnamesisk landsby, 'Don't look into the camera!' . Det var på slutten av 1970-tallet, og det var den gang et uvanlig innslag i en film. Snaue tyve år senere var det vel få fjernsynsseere som fant det oppsiktsvekkende at CNN sendte direkte bilder av amerikanske soldaters landing i Somalia på TV.

En viktig konsekvens av denne utviklingen er at andres lidelser og overlevelse blir en helt umiddelbar del av vår egen hverdag. Regjeringen legger stor vekt på verdier og innsats for menneskeverdet. Respekt for menneskerettighetene er grunnlaget for et verdig liv. Et overordnet mål er derfor å bidra til en verden der alle mennesker er sikret retten til et liv i fred, frihet og trygghet, og med et minimum av velferd. Den anerkjente amerikanske historikeren John Lewis Gaddis skiver i sitt storverk om den kalde krigen at internasjonal politikk i denne epoken i stor grad ble et spørsmål om materielle interesser. Man overså idéer, tanker, kort sagt det folk flest trodde på, eller ønsket å tro på. I dag er verdispørsmål i ferd med å få en helt annen plass både i norsk og internasjonal politikk.

For det andre har Norge som småstat en sterk egeninteresse i internasjonal stabilitet. En bedre organisert verden krever at man i fellesskap forsøker å forandre de politiske, økonomiske og sosiale skjevhetene som gjør seg gjeldende. Dette er forsåvidt ikke noe nytt. Det nye er at denne interessen vil fordre økt engasjement og innsats på nye områder. Vårt bidrag til megling og preventivt diplomati, katastrofehjelp, militære fredsoperasjoner, sivil gjenoppbygging, demokratiutvikling og menneskerettigheter har blant annet som mål å styrke internasjonale normer og institusjoner, demokrati og sikkerhet.

I forlengelsen av de to foregående punktene vil jeg nevne et tredje forhold som gjør at norsk sikkerhetspolitikk må ha en bredere tilnærming enn før, nemlig vårt ønske om at færrest mulig av de politiske konfliktene skal eksplodere i vold. Vi kan ikke utrydde konflikter, men vi kan og må engasjere oss for å hindre at konflikter løses med voldelige midler.

I Norden har vi lenge levd i et sikkerhetsfellesskap, hvor det foreligger en solid historisk tradisjon for at konflikter løses ad fredelig vei. Det politiske samarbeidet i Europa er tuftet på den samme målsetningen. Utviklingen de siste årene har brakt oss tunge nederlag, som i det tidligere Jugoslavia, men det er også tatt en del skritt i retning av et reelt sikkerhetsfellesskap mellom Europas nasjoner. Selv om det i dag er for tidlig å si at det eksisterer et globalt sikkerhetsfellesskap, ligger det her en ideal fordring. Slike idealer kan ikke alene bestemme politikken. Likefullt setter de opp mål vi kan strekke oss mot.

Sikkerhetspolitikken er med andre ord blitt mer mangfoldig. Dette bidrar til å gjøre utenriksministerens overordnede ansvar for sikkerhetspolitikken til en stadig mer krevende oppgave. Avgrensingen mellom innenriks- og utenrikspolitikk er en helt annen i dag enn i 1967, da Holst skrev, noe som også påvirker hvordan vi definerer nasjonal sikkerhet. For eksempel faller deler av miljøpolitikken i dag inn under sikkerhetsbegrepet.

* * *

I den siterte boken skrev Holst at "Medlemskapet i NATO har vært hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk siden 1949." Vi står foran markeringen av Atlanterhavstraktatens 50-årsjubileum neste år. Selv om Europa er grunnleggende endret, utgjør det militære og politiske samarbeidet i NATO likefullt fortsatt selve grunnlaget for vår egen og for Europas sikkerhet.

En av Atlanterhavstraktatens viktigste funksjoner er at den knytter USA og Canada til Europa og binder Nord-Amerika og Europa sammen i et sikkerhetssfelleskap. For Norge har dette transatlantiske samarbeidet alltid vært særlig viktig. Ved inngangen til 1990-tallet ble det hevdet at Europa etter den kalde krigen langt på vei kunne ivareta sin egen sikkerhet. De siste årene har vi imidlertid sett en styrking av de transatlantiske båndene. Krigen i det tidligere Jugoslavia og det internasjonale militære engasjementet gjennom IFOR og SFOR har stilt oss overfor utfordringer av dimensjoner det bare har vært mulig å løse gjennom transatlantisk samarbeid. Det samme gjelder NATO-landenes engasjement for stabilitet i hele det euro-atlantiske området. Det omfattende militære og sikkerhetsmessige samarbeidet med Russland og de øvrige partnerlandene som drives frem gjennom NATO, er basert på samvirke mellom Europa og Nord-Amerika.

Når NATO-landenes stats- og regjeringssjefer markerer Alliansens 50-årsjubileum i Washington neste år, vil de bekrefte de transatlantiske forbindelsene som bærebjelken i europeisk sikkerhet også i den nye situasjonen.

Det er i norsk interesse å bidra til å videreutvikle det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet og tilpasse det til en ny situasjon. Samtidig vil det være en utfordring i årene som kommer å gi de europeiske allierte en større rolle og økt ansvar. Det svarer til ønskemål fra de europeiske allierte og til forventninger i Washington. Både i NATO og i Den vesteuropeiske union (VEU) pågår et politisk og militært arbeid med sikte på å utvikle en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI). Et av siktemålene er å sette de europeiske landene i stand til å gjennomføre fredsbevarende operasjoner, gjennom VEU, med bidrag av militære ressurser fra NATO og med politisk støtte fra USA og Canada. Det er viktig at vi fra norsk side engasjerer oss fullt ut i disse prosessene.

NATO har gjennomgått en rekke vellykkede endringsprosesser etter den kalde krigen. Organisasjonen har befestet sin posisjon som det viktigste instrumentet for europeisk sikkerhet. Historisk har organisasjonen hatt en kjernefunksjon, nedfelt i artikkel 5 i Washington-avtalen, nemlig å sikre at et medlemsland som ble angrepet av en tredjepart, ville få støtte fra de andre medlemmene. Denne evnen og viljen til kollektivt forsvar utgjør fortsatt det sentrale elementet i NATO-samarbeidet. Det har en kjerne av militær art, basert på styrkeplanlegging, øvelser og doktriner som gjør det mulig å ivareta oppgaven. Men den er også av politisk art og består av solidaritet og politisk vilje til å iverksette militære tiltak om så er nødvendig. Det er imidlertid bred enighet om at det ikke foreligger noen umiddelbar trussel mot NATOs ansvarsområde, og at man trolig vil ha lang varslingstid om dette skulle begynne å forandre seg.

Ikke desto mindre finnes det også i Europa aktører som ikke viker tilbake for å bruke vold for å løse sine konflikter. Det er kanskje NATOs største fortjeneste at organisasjonen i det tidligere Jugoslavia har vist sin relevans i en helt annen sammenheng enn den vi planla for. Det militære og politiske apparatet vi bygget opp under den kalde krigen, viste seg velegnet til iverksettelsen av en fredsløsning i Bosnia.

Den forskyvningen i tyngdepunkt i NATOs virksomhet som her kommer til syne, har både umiddelbare og langtrekkende konsekvenser for norsk sikkerhetspolitikk. Mens Norge og nordområdene under den kalde krigen lå strategisk utsatt til, har vi i dag en situasjon i Europa som har åpnet for økt samarbeid og stabilitet også i nord. Dermed er problemstillingene som angår beredskap og forsterkninger til Norge i tilfelle av en artikkel 5-situasjon, ikke til stede på samme måte i alliert tenkning. Dette er positivt i den forstand at det bekrefter lavspenningen i våre nærområder, men det gir oss nye utfordringer når det gjelder å opprettholde våre alliertes oppmerksomhet om nordområdene.

NATO-landene og dermed også NATO-samarbeidet vil i årene som kommer etter alt å dømme måtte vie større oppmerksomhet til utfordringer i Sørøst-Europa. Dette er et område på vårt eget kontinent preget av etniske og sosiale konflikter som på nytt kan komme til å kreve vår delaktighet. NATOs engasjement på vegne av FN i det tidligere Jugoslavia illustrerer nettopp dette. For vår egen del betyr det at vi vil bli stilt overfor økte forventninger om å bidra til å styrke sikkerheten i denne delen av Europa. For et land som i hele etterkrigstiden har vært en potensiell mottaker av militær bistand, er dette en ny rolle, men vi er innstilt på å påta oss dette ansvaret.

Kravet om internasjonal medvirkning har som en av sine konsekvenser at vi må etterstrebe en enda mer fleksibel militær struktur, som både kan ivareta nødvendige oppgaver hjemme og vårt internasjonale engasjement. De fleste europeiske land er godt i gang med å omlegge forsvarspolitikken og forsvaret i denne retningen. NATO legger også om sin kommando- og styrkestruktur med sikte på å møte de nye utfordringene, bl.a. gjennom mobile kommando- og styrkeenheter, såkalte Combined Joint Task Forces.

Norge har kommet et godt stykke på vei på dette området. Vi har et omfattende internasjonalt engasjement, som det er all grunn til å være stolt av. Jeg tror det er viktig, også for vårt omdømme i Alliansen, at vi fortsetter den forsvarspolitiske omstillingsprosessen vi har startet på. Vårt engasjement i internasjonale fredsoperasjoner er en investering i alliansesammenheng.

En slik politikk har en ressurs- og en budsjettside, og Regjeringens Voksenåsen-erklæring legger vekt på at det norske forsvaret skal få tilstrekkelige ressurser og virkemidler til å kunne håndtere ulike internasjonale oppgaver, også i fredstid.

Et sentralt aspekt ved NATOs nye oppgaver er å fremme den sikkerhetspolitiske integrasjonen i Europa, på tvers av gamle skillelinjer. Det finnes ingen bedre måte å trygge sikkerheten og stabiliteten i Europa på enn å knytte nasjonene sammen i et tett og forpliktende samarbeid. Det er dette utvidelsen og partnerskapssamarbeidet dreier seg om.

Det har vært viktig for NATO å utvikle partnerskapssamarbeidet på en måte som gjør det mulig for alle interesserte europeiske land å delta. Samarbeidsordningene er derfor gjort fleksible, og det er opp til hvert enkelt land å bestemme omfanget av sin egen deltakelse. Dette har gjort det mulig for NATO å samle hele 28 ikke-medlemmer til løpende sikkerhetspolitisk dialog og praktisk samarbeid. Dette har vært det kanskje viktigste virkemidlet for å utvikle nye sikkerhetspolitiske samarbeidsrelasjoner etter den kalde krigen. Det har skapt økt åpenhet om sikkerhetspolitiske forhold og dermed økt tillit. Resultatet av de ulike aktivitetene i Partnerskap for fred (PfP) og Det euroatlantiske partnerskapsråd (EAPC) er økt sikkerhetspolitisk samordning, og dermed økt sikkerhet og stabilitet for alle. Det kan heller ikke være tvil om at PfP har bidratt til å gjøre det enklere å integrere partnerland i IFOR og SFOR i Bosnia.

Av de 28 land som deltar i partnerskapssamarbeidet, har 12 land medlemskap i NATO som mål. Tre av disse - Polen, Tsjekkia og Ungarn - blir medlemmer neste år. Stortinget godkjente i forrige måned protokollene om medlemskap for disse tre. I alle de nasjonalforsamlingene saken hittil har vært behandlet, har det vært et overveldende flertall for. I Stortinget stemte 94 for og 5 mot. Det var vel denne brede enigheten som førte til at saken nærmest ble forbigått i taushet av norsk presse. Det er synd. Vi trenger en debatt om utvidelsen fordi vi trenger en debatt om NATOs fremtid.

Vi gjør klokt i å legge til grunn at utvidelsesprosessen vil fortsette, fordi utvidelsen er i de alliertes interesse og av betydning for fortsatt stabilitet i Europa. Vi har alt å tjene på å drive den sikkerhetspolitiske integrasjonen i Europa fremover. Enkelte ganger kan man høre det hevdet at utvidelsen, ja endog PfP, er til skade for norske interesser, fordi NATOs samarbeids- og integrasjonspolitikk legger beslag på knappe allierte ressurser og fører til at våre allierte mister av syne de utfordringene vi står overfor i nord. Men vi kan ikke ha et så snevert perspektiv på norsk sikkerhet. Vår situasjon kan ikke vurderes uavhengig av utviklingen i andre deler av Europa. Økt sikkerhet og stabilitet i Sentral-Europa trygger også vår egen sikkerhet.

NATO stiller store krav til nye medlemmer. De må være velfungerende demokratier, og de må være i stand til å yte bidrag til det politiske og militære samarbeidet i NATO. Å være kvalifisert betyr imidlertid ikke at man automatisk vil bli invitert. I toppmøteerklæringen fra Madrid heter det at nye invitasjoner også må tjene alliansens politiske og strategiske interesser og bidra til å styrke sikkerheten i Europa. Dette er etter min mening en viktig forutsetning. Vedtak om nye utvidelser må komme som et resultat av en helhetsvurdering, der man også tar hensyn til de land som må vente, de som ikke har medlemskap som mål, og til de land som måtte være kritiske til utvidelsen. I praksis vil dette bety at utvidelsen av NATO vil foregå parallelt med den videre utviklingen av samarbeidet med partnerne, inklusive Russland.

I Madrid ble det også bestemt at utvidelsen skal vurderes på toppmøtet i Washington i april neste år. Vi tror at det kan være klokt å gå langsomt frem, og det er et syn vi ikke står alene om. Selve ideen om at NATO skal utvides med flere land må modnes for å unngå misforståelser om motivene. Vi må også legge vekt på at NATO må få tid til å integrere de tre som er invitert.

Dette betyr ikke at det kan sås tvil om NATOs åpne dørs-politikk. Døren står åpen, men de allierte vil på fritt grunnlag bestemme tempoet i prosessen. En åpen dør innebærer at de landene som deler målsetningene i Atlanterhavspakten og oppfyller de krav man stiller, vil kunne bli invitert til å bli medlemmer. Dermed er det heller intet prinsipielt i mot et mulig russisk medlemskap, selv om det ikke er en aktuell problemstilling i dag.

Det er naturlig for Norge å konsentrere oppmerksomheten om de baltiske landene. Prinsippet om at et land selv skal kunne velge alliansetilknytning må gjelde uavhengig av geografi og historie.

Hensynet til Russland har for enkelte vært et hovedargument mot utvidelsen. Det hevdes at utvidelsen vil bidra til å isolere Russland. I utvidelsesdebatten i Stortinget den 3. mars ble det også trukket en sammenligning mellom behandlingen av Russland etter den kalde krigen og behandlingen av Tyskland etter første verdenskrig.

Utvidelsen er ikke rettet mot Russland. Den har heller ikke bidratt til å isolere landet. Tvert imot har NATO lagt vekt på at Russland må få en sentral plass i det sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa. Det var NATO-landene som presset på for å få til en egen samarbeidsordning mellom alliansen og Russland. Vi ønsket positiv særbehandling av Russland fordi det er det viktigste av alle NATOs samarbeidsland. Slik sett har vi tatt lærdom av det som skjedde etter første og annen verdenskrig.

Russland har aldri lagt skjul på sitt syn på utvidelsen, men det har ikke skadet samarbeidsforholdet. Tvert imot har russerne arbeidet aktivt med de allierte for å utvikle den plattformen vi skapte gjennom undertegningen av Grunnakten i mai 1997. Systemet med månedlige konsultasjoner på politisk og militært nivå fungerer nå som forutsatt. I tillegg drøftes en rekke konkrete problemstillinger på ekspertnivå. Jeg vil også nevne at det arbeides med å få etablert gjensidige liaison-ordninger ved militære hovedkvarterer. Fra norsk side håper vi at disse militære liaison-ordningene på sikt kan bygges ut slik at de også kan inkludere Leningrad militærdistrikt og Nordflåten.

Konsultasjonene i Fellesrådet har vist at Russland ofte deler våre vurderinger og målsettinger. Vi har også fått frem uenighet og ulike perspektiver. Hadde vi ikke det, ville vi nok ha måttet konkludere med at Fellesrådet ikke fungerte etter hensikten. Jeg tror at vi nå har etablert et samarbeid med Russland som på sikt vil føre til en sikkerhetspolitisk tilnærming.

Et viktig bidrag til tillitsskapende tiltak på det militære området vil være et aktivt øvelsesprogram med Russland innenfor NATOs Partnerskap for fred-samarbeid. Dette samarbeidet har hittil lidd under liten interesse og små ressurser på russisk side. Den aktive svenske og finske deltagelsen har demonstrert at PfP er et viktig forum for å ivareta samarbeidsinteressene mellom NATO og partnerland, og ikke bare et "venteværelse" for søkerland til NATO.

Fra norsk side er vi opptatt av Østersjøregionens deltagelse i utviklingen av europeisk sikkerhetspolitikk. Vår støtte til de baltiske staters medlemskapsaspirasjoner i NATO føyer seg inn i dette bildet. Disse landene ser løsningen på sine egne sikkerhetsbehov i multilaterale samarbeidsstrukturer. Ensidige eller regionalt baserte sikkerhetsgarantier alene er uforenlige med den nye sikkerhetsstruktur vi bygger mot årtusenskiftet.

Den siste tiden har vi sett tegn til økt russisk interesse for å delta i en dialog om hele bredden av sikkerhetsspørsmål i Østersjøregionen. Dette er en positiv utvikling, som vi vil bidra til å følge opp. Diskusjoner om tillitsskapende tiltak i Østersjøområdet bør favne hele bredden av saker som inngår i samarbeidet. Vi er særlig opptatt av å utvikle samarbeidstiltak på det sosiale, økonomiske og miljørelaterte området. Det er på disse områdene vi finner både de største utfordringene og det største potensialet. Østersjørådet, OSSE og særlig NATOs Euroatlantiske partnerskapsråd er egnede fora for å videreutvikle disse områdene. En slik bredere forankring er en forutsetning for at russiske og andre forslag skal fremstå som bidrag til en dynamisk utvikling, og ikke som forsøk på å "fryse fast" den sikkerhetspolitiske utviklingen i regionen.

Vi arbeider også aktivt for å knytte enda tettere bånd til våre nordiske naboland. Et spørsmål jeg stiller meg, er om tiden nå ikke er moden for å mobilisere det nordiske samarbeidet i større grad. Vi har allerede hatt en interessant utvikling i Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd, der sikkerhetspolitikk nå diskuteres på lik linje med andre saker. Vi har også hatt fremgang i samarbeidet utenfor disse organisasjonene, først og fremst i forbindelse med fredsoperasjoner. Dette arbeidet fortjener videre oppfølging. Vi har nå muligheten til å bygge ut det nordiske sikkerhets- og forsvarssamarbeidet. Dette er et arbeid vi vil gi prioritet.

* * *

Forholdet mellom NATO og de øvrige europeiske sikkerhetsorganisasjonene, herunder Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), har også vært i støpeskjeen de siste årene. Dette forholdet vil fortsatt være under utvikling i overskuelig fremtid, men mer på grunnlag av konkrete utfordringer i felten, enn som resultat av overgripende planer eller konsepter.

Forholdet til NATO og andre europeiske sikkerhetsorganisasjoner er et vesentlig element i arbeidet med en europeisk sikkerhetspakt, som for tiden pågår innen rammen av OSSE. Et annet viktig arbeid er å styrke organisasjonens rolle når det gjelder krisestyring og konfliktavverging.

I egenskap av påtroppende OSSE-formannskap har Norge en sentral rolle under forhandlingene om en sikkerhetspakt. Når vi overtar selve OSSE-formannskapet ved kommende årsskifte, vil vi samtidig få det overordnede ansvaret for å lose forhandlingene i havn, formodentlig i forbindelse med et OSSE-toppmøte neste sommer.

Det er hevet over tvil at dette blir en stor og tung, men samtidig interessant og viktig, oppgave. Vår ledelse av forhandlingene om sikkerhetspakten i prosessens sluttfase vil gi oss styrkede muligheter til å bidra til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom OSSE, NATO, EU/VEU og Europarådet. Dette arbeidet er desto viktigere ettersom det finner sted mot bakgrunn av den forestående utvidelsen av de to dominerende organisasjonene på det europeiske kontinentet, NATO og EU. Det er åpenbart viktig for oss å ha en hånd på rattet når rammebetingelsene for det fremtidige samarbeidet mellom organisasjonene skal fastsettes. OSSE-formannskapet og ledelsen av forhandlingene om sikkerhetspakten vil gi oss en mulighet til dette, i nær kontakt og samarbeid med sentrale aktører på Europas sikkerhetspolitiske scene, i første rekke USA, EU-landene og Russland.

De siste ukers krise i Kosovo illustrerer hva arbeidet med krisehåndtering i Europa vil bety i praksis. Kontaktgruppen for det tidligere Jugoslavia har hovedansvaret for å koordinere det internasjonale samfunnets innsats, men det nåværende polske OSSE-formannskapet ble på et tidlig stadium trukket inn. Vesentlige elementer i de krav som det internasjonale samfunn har fremsatt overfor myndighetene i Beograd, er knyttet til OSSEs rolle. Dette gjelder bl.a. kravet om at Beograd må akseptere en meglerrolle for OSSE-formannskapets spesielle representant, Felipe Gonzalez, samt etablering av et permanent OSSE-nærvær. På Kontaktgruppens møte i Bonn 25. mars ble OSSEs ledertroika bedt om å utarbeide en rapport om jugoslaviske myndigheters innfrielse av de kravene som er fremsatt i forbindelse med krisen i Kosovo.

Eksemplet Kosovo belyser et grunnleggende trekk ved europeisk krisehåndtering i nittiårene: maksimal handlekraft og fleksibilitet kan bare oppnås gjennom et samspill mellom de ulike sikkerhetsorganisasjonene, med utgangspunkt i deres respektive komparative fortrinn. NATO og OSSE er komplementære organisasjoner som samarbeider nært, ikke minst i Bosnia. Her har NATO gjennom SFOR ansvaret for de rent militære oppgavene, mens OSSE håndterer demokratibygging og menneskerettighetsvern, samt rustningskontroll.

OSSEs kanskje viktigste fortrinn er den brede deltakerkretsen. Den er den mest overgripende av de europeiske sikkerhetsorganisasjonene. Russland er et sentralt medlem på like fot med bl.a. EU-landene, USA og Canada, noe som også gir OSSE en transatlantisk dimensjon.

De siste årene har tyngdepunktet i OSSEs virksomhet forskjøvet seg. Det daværende KSSE-samarbeidet var preget av langsiktige forhandlinger om normer for medlemslandenes opptreden - seg imellom og overfor egne borgere - samt militære tillitsskapende tiltak. I dag er OSSEs viktigste oppgaver knyttet til krisehåndtering og konfliktavverging. Forebyggende diplomati er det mest sentrale aktivitetsområdet. Organisasjonen har operativ virksomhet av lengre varighet i et drøyt titalls land og områder. De såkalte OSSE-sendelagene er viktige virkemidler i det forebyggende diplomatiet. Oppgavene kan variere, men vil generelt dreie seg om å avverge eller bilegge konflikter og bistå i gjenoppbyggingen etter konflikter. I sistnevnte sammenheng vil bistand til avholdelse av demokratiske valg og fremme av pluralistiske demokratiske institusjoner være prioriterte oppgaver.

Skal vi komme helskinnet fra de utfordringene OSSE-formannskapet vil medføre, er det viktig å ha klart for seg at vi ikke kan bruke det til å markedsføre norske hjertesaker. Konsensusprinsippet innebærer i seg selv en begrensning i så måte. Formannskapet kan bare få gjennomslag for forslag til vedtak som er akseptable for samtlige av de øvrige 54 medlemslandene.

Norge baserer det meste av sin regionale sikkerhetspolitikk på NATO og OSSE, på samme måte som mye av vårt globale engasjement knytter seg til FN. Slik vi tar vårt ansvar i NATO og OSSE alvorlig, ønsker vi også å gjøre en helhjertet innsats i FN. Vårt kandidatur til FNs sikkerhetsråd for perioden 2001-2002 er av spesiell betydning i denne sammenheng.

* * *

Siden opprettelsen i 1945 har Norge støttet aktivt opp om FNs arbeid for et bedre organisert verdenssamfunn basert på folkeretten, fredelig bileggelse av tvister og fremme av økonomisk og sosial utvikling.

I lys av Norges omfattende FN-engasjement er det etter mitt syn viktig at vi fra tid til annen tar det ansvaret som et medlemskap innebærer og søker en plass i Sikkerhetsrådet. Medlemskap i Sikkerhetsrådet vil gi Norge en aktiv og sentral internasjonal rolle og gi økte muligheter for å fremme norske synspunkter på internasjonal fred og sikkerhet. Det vil samtidig føre Norge inn i et tett samarbeid om slike spørsmål med nære allierte og andre viktige land som Russland og Kina. I Sikkerhetsrådet vil Norge spesielt kunne arbeide for å styrke FNs evne til forebygging av konflikter, håndtering av kriser og gjenoppbygging etter at en konflikt er avsluttet. Som medlem vil Norge også kunne arbeide for større åpenhet overfor ikke-medlemmer

Vi bør allerede nå erkjenne at Sikkerhetsrådskandidaturet vil stille økte krav til å se vår FN-politikk som en helhet. Dette gir en god anledning til å gjennomgå og styrke vår samlede FN-profil, men vil også stille oss overfor en del vanskelige politiske avveininger, både når det gjelder vår politikk i forhold til enkeltland og i forhold til viktige spørsmål på FNs agenda. Medlemskapet vil imidlertid også kunne stille oss overfor kryssende interesser og hensyn når det gjelder hvilke spørsmål som kan tas opp i Rådet. Sikkerhetsrådets mandat er i.h.t. FN-pakten å verne om internasjonal fred og sikkerhet. Et flertall av FNs medlemsland oppfatter mandatet slik at det dreier seg om sikkerhet i snever forstand. Det er derfor en utfordring å sette saker på dagsorden som er basert på et sikkerhetsbegrep som omfatter økonomiske eller sosiale spørsmål, eller for eksempel menneskerettighetene.

FN har allerede utviklet seg i en positiv retning siden supermaktskonfrontasjonen dannet rammen for hva det var mulig for organisasjonen å gjøre. Fremskrittet er kanskje tydeligst når det gjelder fredsoperasjoner, der økt prioritet og profesjonalisering er stikkordene. For et land som Norge, som har spilt en aktiv og sentral rolle i fredsbevarende operasjoner helt fra begynnelsen av, er det spesielt tilfredsstillende å se at det vi i dag kaller fredsoperasjoner, er blitt en stadig viktigere del av FNs virkeområde. Det er slutt på de dager da fredsoperasjoner var en internasjonal bigesjeft forbeholdt små land.

Flere og flere stater ser nå fredsoperasjoner som en sentral del av sin sikkerhets- og forsvarspolitikk. Man kan også spore en endret holdning internasjonalt til bruk av makt i konfliktområder. Dette vitner om en ny og dypere forståelse av sikkerhets- og forsvarspolitikkens plass i den samlede utenrikspolitikken, men det er også en understrekning av hvilken legitimitet FN fortsatt har i brede kretser. FN spiller en nøkkelrolle gjennom å gi mandat til fredsoperasjoner som foregår i andre organisasjoners regi, det være seg NATO eller andre regionale organisasjoner.

Det har vært en viss diskusjon i Norge om forholdet mellom våre nasjonale interesser og vårt globale engasjement. Dette er et av de områdene hvor det har vært en rivende utvikling de siste tredve årene. La meg vende tilbake til Holsts bok om norsk sikkerhetspolitikk, hvor han skriver følgende:

"Det har vært foretatt ganske omfattende analyser av de operative og tekniske problemer forbundet med innsats av FN-styrker. Det har vært langt mindre analyse av de vanskelige avveininger som kunne bli aktuelle under vurderingen av anmodninger om innsats av beredskapsstyrkene. Det synes rimelig klart at beredskapsstyrkene bør ses som et bidrag til verdenssamfunnet som helhet - at de er et instrument for vern om den internasjonale sikkerhet - og ikke som et instrument til fremme av spesielle norske interesser. Det ville for eksempel være uheldig å forutsette at beredskapsstyrkene skal skape goodwill for Norge."

Sitat slutt. Dette kan man med letthet slutte seg til. Men når det er sagt, må man også føye til at Norges deltagelse i fredsoperasjoner betyr at vi blir lagt merke til som aktør i internasjonal politikk. Det er i seg selv en verdi, uavhengig om man kan bruke en eventuell "goodwill" til noe konkret senere.

Den samme begrunnelsen gjelder for vår innsats for preventivt diplomati. Holst var en pioner på dette området, noe ikke minst Oslo-avtalene står som et monument over. Jeg skal la hele dette problemkomplekset ligge, og jeg gjør det med god samvittighet, i trygg forvissning om at det vil komme senere minneforelesninger som tar for seg denne delen av Holsts innsats i sin fulle bredde.

* * *

La meg isteden gå over til en annen del av sikkerhetspolitikken der Holst eksellerte, nemlig rustningskontroll. Under den kalde krigen sto dette området ofte i fokus, ikke minst fordi det bokstavelig talt var et nedslagsfelt for supermaktskonfrontasjonen, og et av de områdene der det allikevel var mulig å føre en dialog. Etter den kalde krigen har det skjedd radikale nedskjæringer både av konvensjonelle og kjernefysiske våpen, men dette har ofte kommet i skyggen av de politiske omveltningene i Europa. Disse forhandlingene har illustrert hovedmotivet bak all rustningskontroll, nemlig å oppnå en balanse mellom partene på et lavest mulig nivå.

CFE-avtalen er fortsatt en hjørnesten i Europas sikkerhetsarkitektur etter avslutningen av den kalde krigen. Det er store dimensjoner over den nedbyggingen av militære styrker i Øst og Vest som avtalen har skapt grunnlag for. Siden den ble undertegnet i 1990, har over 58.000 stridsvogner, pansrede kjøretøyer, artillerienheter, kampfly og angrepshelikoptre blitt ødelagt. Dagens våpenbeholdninger ligger i realiteten under de avtalte materielltak. Det er skapt et omfattende informasjons- og inspeksjonsregime som bidrar til åpenhet og innsyn i - og kontroll med - medlemslandenes militære disposisjoner.

I den fasen vi nå er i, er det særlig to forhold som krever vår oppmerksomhet. På Tilsynskonferansen i 1996 ble det enighet om å foreta en modernisering av CFE-avtalen for å tilpasse avtalens gruppestruktur til en ny sikkerhetspolitisk virkelighet. Videre ble det enighet om at Russland skulle få ytterligere 3 år, frem til mai 1999, til å etterleve justerte avtalebestemmelser i flanken.

Jeg regner med at en tilpasset CFE-avtale vil kunne undertegnes i løpet av første halvdel av 1999. Så langt er det enighet om at todelingen av avtaleområdet i en NATO- og en Warszawapakt-del vil falle bort til fordel for et system hvor alle land får nasjonale og territorielle styrketak.

Det er også enighet om at substansen i flankeregimet skal beholdes og tilpasses konseptene i en revidert avtale. For Norge vil selvsagt denne delen av en ny avtale være av særlig viktighet. Russland har lenge tatt til orde for å oppheve flankeordningen og de spesielle begrensningene som der er lagt når det gjelder russisk utplassering av styrker. Russerne ønsker større fleksibilitet og at flankeregimet fjernes fra avtaleteksten og erstattes av et politisk bindende dokument som er mindre restriktivt.

For Norge er det av betydning å få ordninger som i størst mulig grad sikrer oss forutsigbarhet i forsvarsplanleggingen og ikke skaper økt mulighet for styrkekonsentrasjoner i vårt nærområde. Samtidig er det viktig å se flankeløsningen som en del av et større hele hvor regimet i våre nærområder også må sees i lys av det totale sikkerhetsbildet som avtalen bidrar til.

Et norsk-inspirert alliert forslag er nå lagt på bordet i Wien. Vi ønsker flankespørsmålet behandlet integrert og parallelt med de øvrige elementer i forhandlingsprosessen. Vi ønsker fortsatt et juridisk bindende regime. Vi ønsker å overføre mest mulig av det nåværende flankeregimet intakt til den nye tilpassede avtalen. Vi mener informasjons- og verifikasjonsregimet må videreføres og styrkes. Flankespørsmålet er et av flere kompliserte elementer, men kanskje det vanskeligste i arbeidet for å komme frem til en ny tilpasset avtale. Vi må derfor være forberedt på vanskelige runder før vi er i mål.

Innen den tid vil vi også kunne konstatere om Russland vil overholde forpliktelsene fra Tilsynskonferansen i 1996. Lite er skjedd så langt. Utviklingen i løpet av det kommende år vil være et sentralt element i vår vurdering av en tilpasset CFE-avtale. Vi forventer selvsagt at Russland overholder reduksjonsforpliktelsene og vil følge nøye med i tiden fremover. Skulle det mot formodning oppstå problemer, vil vi stå overfor en vanskelig situasjon nettopp i den fasen hvor en tilpasset avtale forventes å bli sluttforhandlet.

På 1980-tallet var spørsmålet om kjernevåpennedrustning et helt sentralt sikkerhetspolitisk stridsspørsmål. Nå inntar det en mindre dramatisk plass i vår sikkerhetspolitikk. Trusselen fra atomvåpnene er imidlertid ikke forbi. For denne regjeringen forblir arbeidet for kjernefysisk nedrustning en prioritert målsetting.

Det har funnet sted en betydelig reell nedbygging av kjernevåpnenes rolle og antall i Europa. For NATOs vedkommende er alle bakkeleverte ikke-strategiske kjernevåpen blitt eliminert og alle kjernevåpen plassert på overflatefartøyer fjernet. Gjennom START I og START II-avtalene forutsettes beholdningene av amerikanske og russiske strategiske kjernefysiske stridshoder redusert med bortimot to tredeler. Den russiske Duma'ens samtykke til ratifikasjon av START II-avtalen vil bane veien for forhandlinger om en START III-avtale som vil kunne åpne for reduksjon med ytterligere en tredel. Toppmøtet i Helsinki mellom presidentene Clinton og Jeltsin for ett år siden markerte en klar vilje hos partene til slike reduksjoner. Også Frankrike og Storbritannia har bidratt betydelig til arbeidet med kjernefysisk nedrustning.

Vi ønsker å se denne utviklingen fortsette, gjennom forpliktende avtaler om nye kutt, og med deltakelse av alle kjernevåpenmaktene.

Ikke-spredningsavtalen ble i 1995 forlenget med ubegrenset varighet. Kjernen i denne avtalen er at de landene som ikke besitter kjernevåpen, ikke vil skaffe seg slike, mens de fem erklærte kjernevåpenmaktene på sin side forplikter seg til forhandlinger om en avtale om generell og fullstendig nedrustning under streng og effektiv internasjonal kontroll.

I denne forbindelse er det med en viss uro jeg noterer signaler fra den nye indiske regjeringen. Verden kan ikke akseptere at det slås sprekker i det internasjonale ikke-spredningsregimet som nå er etablert.

Avtalen om fullstendig kjernefysisk prøvestans som ble vedtatt av FNs generalforsamling i 1996, var resultatet av et hardt arbeid over flere tiår for å bygge ned atomvåpnenes rolle i internasjonal politikk. Denne avtalen som etablerer et forbud mot alle typer kjernefysiske prøvesprengninger, representerer en milepæl i arbeidet for å stanse det kjernefysiske våpenkappløpet. Det er forutsatt at avtalens omfattende verifikasjonsregime skal være fullt ut operativt på det tidspunktet prøvestansavtalen kan tre i kraft, altså i 1999. Gjennom forskningsinstitusjonen NORSAR på Kjeller har Norge gitt vesentlige bidrag til etableringen av verifikasjonsregimet.

Det er ingen overdrivelse å si at NATOs kjernefysiske styrker er blitt dramatisk redusert i løpet av de siste årene. De våpensystemene som skapte særlig press for tidlig bruk, er borte. Beredskapsnivået for gjenværende våpen er betydelig senket. Disse forhold er også reflektert i NATOs planlegging. I dag fremstår muligheten for at NATO skal være nødt til å vurdere bruk av kjernevåpen som ytterst fjern.

Gjennom sin erklæring i desember 1996 slo NATO-landene fast at Alliansen ikke har noen intensjon om, plan for eller grunn til å utplassere kjernevåpen i de nye medlemslandene og at man heller ikke ser noe fremtidig behov for dette.

Dessverre har vi ikke sett en tilsvarende utvikling på russisk side når det gjelder kjernevåpnene. Verken med hensyn til reduksjoner i antall eller vektlegging av kjernevåpnenes betydning er utviklingen sammenlignbar. Dette er beklagelig.

Innen rammene av det faste NATO - Russland Rådet er det nå etablert en dialog om kjernefysiske spørsmål. Fra norsk side legger vi vekt på at denne skal være åpen og bidra til økt tillit. Vi håper at dette også kan bidra til at Russland gjør en større innsats når det gjelder kjernefysisk nedrustning.

Avslutningen av den kalde krigen har åpnet for gjennombrudd også når det gjelder å bekjempe andre masseødeleggelsesvåpen. Kjemivåpenkonvensjonen som nå er trådt i kraft med bl.a. amerikansk og russisk tilslutning, etablerer et effektivt forbud mot produksjon og bruk av kjemiske våpen. Forbudet støttes av omfattende verifikasjonsordninger. Det er en absolutt nødvendighet for at rustningskontroll- og nedrustningsavtaler skal være effektive. Intet illustrerer dette tydeligere enn tilfellet Irak. Uten FNs spesialkommisjon (UNSCOM) til å påse at Saddam Hussein gjennomfører de nedrustningspålegg Irak er blitt gitt av Sikkerhetsrådet, ville neppe viljen til å følge disse opp vært påtrengende.

Vi har ennå ikke fått på plass et verifikasjonsregime når det gjelder de biologiske våpnene. Det er på vestlig side bred enighet om at dette må det gjøres noe med. På Nedrustningskonferansen i Geneve prioriterer vi derfor nå arbeidet med å etablere verifikasjonsordninger også for de biologiske våpnene. På norsk side yter vi konkrete bidrag ved å prøve ut hvordan elementer i et slikt regime kan virke i praksis. Utfordringene i denne forbindelse representeres ikke bare av stater og regimer som ikke vil fraskrive seg mulighetene for å utvikle og bruke biologiske våpen, men også av industriinteresser som vil beskytte forretningshemmeligheter. Det er ikke bare Saddam Hussein og hans likemenn som er et problem, men også deler av vestlig farmasøytisk industri, for å bruke en spissformulering.

Mens masseødeleggelsesvåpnene er en trussel mot hele menneskeheten, er det andre typer våpen som i hverdagen representerer en større fare for det enkelte mennesket. Trusselen fra atomvåpnene kjennes nok uendelig mye fjernere for en bonde i Angola enn redselen for at hans barn skal tråkke på en mine. Det er en humanitær utfordring å gripe fatt i og forsøke å gjøre noe med de farer for død og lemlestelse som barn, kvinner og menn i betydelige deler av verden utsettes for i sitt daglige liv og virke.

På grunn av problemenes karakter er tradisjonelle rustningskontrollregimer ikke veien å gå når slike farer skal bekjempes. En vesentlig forutsetning for enhver nedrustningsavtale i vanlig forstand er at en ansvarlig regjering skal ha kontroll med den enkelte avtales objekt. Det er ikke tilfellet med anti-personellminene. Ottawa-konvensjonen som forbyr disse minene, er derfor ingen nedrustningsavtale i vanlig forstand. Den er snarere et humanitært instrument utformet for å bekjempe en alvorlig trussel mot mange mennesker i store deler av verden, i første rekke i utviklingsland.

Regjeringen vil forøvrig snart legge konvensjonen frem for Stortinget for å be om samtykke til ratifikasjon. Imidlertid har vi forlengst igangsatt arbeidet med å følge opp konvensjonens humanitære målsettinger. Dette gjør vi uavhengig av arbeidet med å avklare forholdet til de amerikanske forhåndslagrene og arbeidet som pågår i NATO med de militære implikasjonene av avtalen.

På samme måte som anti-personellminene ofte ikke er under kontroll av ansvarlige regjeringer, gjelder dette også det voldsomme antallet små og lette våpen rundt om i verden. Småvåpnene representerer et langt mer nærliggende problem for folk flest enn masseødeleggelsesvåpnene. De er samtidig langt vanskeligere å få kontroll med. Sannsynligvis vil vi aldri kunne få full kontroll med dem, men den situasjonen man har i deler av verden i dag, kan vi ikke sitte rolig og se på. Etter år med borgerkriger og borgerkrigsliknende tilstander i en rekke land i Vest-Afrika synes våpensituasjonen å være fullstendig ute av kontroll. Derfor har Regjeringen støttet det intiativet som norske humanitære organisasjoner og forskningsinstitusjoner står bak - NISAT - med sikte på å bedre kontrollen med overføringer, kjøp og salg, av slike våpen. Vi har bevilget penger til initiativet og sammen med andre nærstående land arbeider vi for at det internasjonale samfunnet skal styrke sitt engasjement for å bedre kontrollen med småvåpenene.

Det tradisjonelle sikkerhetsbegrepet tok som utgangspunkt at en stat skulle sikre seg mot andre stater, men allerede i 1967 kunne Holst konstatere at 90% av krigene ikke dreide seg om en konflikt mellom stater. Den tradisjonelle tankegangen ble først utfordret på slutten av 1950-tallet, da man formulerte det såkalte sikkerhetsdilemmaet: en stat som forsøker å høyne sin egen sikkerhet ved å ruste opp, vil se at dette gjerne fører til at også andre stater ruster opp. Resultatet kan bli at man får en ny balanse, men på et høyere rustningsnivå enn før, og at alle involverte stater, også den som var først ute med opprustningen, totalt sett kommer dårligere ut.

Det utvidede sikkerhetsbegrepet fokuserer på spørsmålet: sikkerhet for hvem? Det dreier seg ikke lenger bare om sikkerhet for stater, men også om individers og ulike etniske og sosiale gruppers sikkerhet, om sikkerhet fra tvangsmakt i militæruniform, men også fra lokal vold og terror, brudd på grunnleggende menneskerettigheter og om utfordringer som økonomisk underutvikling, sosial stabilitet og miljøtrusler. Johan Jørgen Holst bemerket en gang at det han hadde vært mest redd for i sin tid i Forsvarsdepartementet, var å komme på kontoret om morgenen og få beskjed om at man hadde lokalisert en radioaktiv lekkasje fra en av de utrangerte ubåtene langs Kola-kysten, eller fra prøvefeltene på Novaja Zemlja. Atom- og miljøsikkerhet i nord er derfor noe vi gir prioritet, og hvor vi har oppnådd resultater de siste årene, blant annet i trekantsamarbeidet mellom Russland, USA og Norge.

I forbindelse med min reise til Murmansk nylig svarte jeg også positivt på russiske myndigheters ønske om et tettere samarbeid om lekkasjer fra gamle atomlagre i Andrejev-bukta. Stans i videre bruk og tømming av disse lagrene har lenge hatt høy prioritet fra vår side. Vi følger derfor opp saken overfor russiske myndigheter for så snart som mulig å komme i gang med konkrete tiltak i Andrejev-bukta. Positive resultater vil kreve en konstruktiv holdning fra alle involverte på russisk side.

Fem år etter at Barentssamarbeidet ble formalisert gjennom Kirkenes-erklæringen, har dette grenseoverskridende samarbeidet bidratt til økt sikkerhet og gjensidig tillit i regionen. Det har dannet mønster for regionalt samarbeid over det gamle øst/vest-skillet i Europa. Barentssamarbeidet inngår som et viktig element i en bredere europeisk integrasjonsprosess, og har på denne måten fått internasjonal oppmerksomhet. Mye er oppnådd, særlig når det gjelder mellommenneskelige kontakter, politiske forbindelser og tillitsskapende arbeid. Men mye gjenstår. Størst er kanskje utfordringen om å bygge ned fattigdomsskillet mellom innbyggerne i den russiske delen av regionen og øvrige innbyggere, og vi vil derfor prioritere helse og sosiale spørsmål i vår formannskapsperiode i Barentsrådet i år. Vi må unngå utviklingen av nye skillelinjer i Europa, basert på forskjeller i levestandard - et "fattigdomsteppe" som erstatning for "jernteppet."

* * *

Vi trenger et utvidet sikkerhetsbegrep. Samtidig må vi vokte oss vel for å gjøre all utenrikspolitikk til sikkerhetspolitikk. På samme måte som vi må sette grenser for hva som rent kvantitativt er sikkerhetspolitikk, finnes det også kvalitative grenser for sikkerhetspolitikken. Vi må ha et realistisk forhold til hva vi kan få til, men vi kan i dag bruke et helt annet spekter av virkemidler for å nå målene.

Vårt primære siktemål er å høyne terskelen for at konflikter forsøkes løst ved vold, begrense den volden som måtte komme til anvendelse, og avhjelpe noe av den nøden som følger i voldsbrukens kjølvann. Dette innebærer en delvis forskyvning av oppmerksomheten fra beskyttelse av vårt nasjonale territorium over mot internasjonale operasjoner. Det er betydelige gevinster å hente på å se Norges internasjonale operasjoner og forsvaret av nasjonalt territorium i sammenheng. Den motsetningen som ofte fremsettes mellom idealisme og realpolitikk er forfeilet, for som småstat er det i vår nasjonale interesse også på det sikkerhetspolitiske området å arbeide for idealet om en bedre organisert verden.

Krig er ingen naturnødvendighet. Det det dreier seg om på lang sikt, er å arbeide for å fremme den situasjonen som eksisterer i Norden og i Europa, nemlig at vi lever i et sikkerhetsfellesskap, der man løser sine konflikter med den klare forventning om at ingen av partene vil ty til vold.